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LEADER+ : Liaison Entre Actions de Développement de l’Economie Rurale

Nom de l’auteur Condette Marine

Date de rédaction : 20/07/2006

LEADER+ :

Liaison Entre Actions de Développement de l’Economie Rurale

I Présentation générale

LEADER+ fait suite à LEADER I (1989-1993) et LEADER II (1994-1999). Il s’agit d’une initiative communautaire destinée aux territoires ruraux, ayant pour but d’inciter et d’aider les acteurs locaux à valoriser sur le long terme les zones rurales, en analysant leur potentiel naturel, économique et culturel. L’approche se veut ascendante puisque les acteurs locaux français sont réunis en 140 Groupes d’Action Locale (GAL) ; et multi-sectorielle (les GAL sont composés de partenaires publics et privés, c’est-à-dire des acteurs économiques et sociaux, des associations et des élus).
La France a reçu 268.1 millions d’euros pour la période 2000-2006, pour un budget total de 2.02 milliards d’euros en UE-15.

LEADER+ tend à mettre en place :

– Volet 1 : stratégies de développement local innovantes et intégrées permettant la sélection des meilleurs plans de développement des GAL

– Volet 2 : la mise en œuvre de projets de coopérations inter-territoriales : entre GAL français et/ou territoires ruraux français ; et transnationales : entre GAL européens et territoires des pays éligibles au programme communautaire MEDA (zone méditerranéenne), TACIS (Nouveaux Etats Indépendants) et PHARE (Pays d’Europe Centrale et Orientale)

– Volet 3 : la mise en réseau des partenariats locaux de l’Union européenne.

Il est également possible d’ajouter un volet 4 relatif à l’assistance technique par le CNASEA.
Les GAL doivent être candidats dans le cadre du volet 1, les demandes pour le volet 2 sont instruites après la sélection des GAL.

Eligibilité des territoires :

Tous les territoires ruraux sont a priori éligibles. Contrairement aux politiques structurelles agissant sur des zonages aux limites prédéfinis (pays, parcs naturels régionaux…), LEADER+ s’articule autour d’un appel à projets permettant une stratégie originale de développement durable aux zonages ad hoc.
Néanmoins, les territoires doivent être de dimension réduite, présentant une cohérence et une masse critique suffisantes en termes de ressources humaines, financières et économiques afin de soutenir une stratégie de développement viable. Plus précisément, la population de la zone ne devra pas dépasser 100 000 habitants pour les zones densément peuplées, sans être inférieure à 10.000 habitants. Comme exprimé ci-dessus, il n’est pas nécessaire d’être sur un zonage déjà existant pour être éligible mais les principes d’organisation sont toutefois privilégiés (pays par exemple). Les aires urbaines de plus de 50.000 habitants et l’Ile-de-France ne sont pas éligibles, sauf dérogation accordée au cas par cas.

Les groupes d’action locale :

Les GAL doivent préparer, mettre en œuvre et suivre des stratégies de développement territorial autour d’un thème fédérateur (voir ci-dessous). N’ayant pas d’existence juridique en soi, les GAL s’articulent entre :

1. Une structure juridique porteuse : au choix :

  • Publique : pays, parc naturel régional, communautés de communes…
  • Privée : syndicat mixte, association…

En général le choix de la structure porteuse est lié au contexte du territoire, à l’existence préalable d’organisations ayant la même volonté de développement rural par exemple. Il faut que ce « chef de file » administratif et financier soit apte à gérer des subventions publiques.

2. un comité de programmation : comprenant au minimum 50% de partenaires privés, il s’agit de l’instance de décision, rejetant ou approuvant les projets.
Les GAL sont généralement aidés par un comité de pilotage composé d’experts qui juge le côté technique des projets. Un GAL peut également choisir de consulter différents experts de manière informelle pour chaque dossier de candidature.

En général, deux personnes sont employées à plein temps pour faire fonctionner le GAL, un animateur et un gestionnaire . L’animateur aide à l’émergence et à l’éligibilité des projets, effectue un travail de sensibilisation au programme LEADER+, assiste administrativement au montage du projet, prépare les comités et accompagne la récupération des factures. Le statut juridique de ces employés et leur contrat dépendent du type d’organisation porteuse, c’est-à-dire si elle est de droit public ou privé. Le programme étant limité dans le temps, un licenciement économique est à venir en fin de terme.

Le parcours d’un projet :

1. Le porteur de projet contacte le GAL correspondant à son territoire
2. L’équipe du GAL aide le porteur de projet à monter son dossier de demande de subvention
3. Dépôt du dossier complet au GAL
4. Demande d’avis technique
5. Présentation du projet au Comité de programmation
6. Après accord du Comité de programmation, une première avance peut être demandée (au maximum 20% de la subvention totale attribuée pour les associations et 20% pour les autres)
7. Deux acomptes maximum peuvent être versés avant le solde sur présentation de factures acquittées
8. Contrôle du service fait afin de s’assurer de l’utilisation conforme des fonds attribués
9. Si le contrôle est positif le versement du solde est effectué, soit directement par le GAL (en gestion déléguée), soit par le CNASEA (GAL en gestion directe)
Les délais entre les étapes varient selon les GAL. Cela dépend principalement de la fréquence des comités de programmation (tous les mois, tous les deux mois, deux fois par an…). L’instruction des dossiers par le comité se fait ensuite rapidement et quelques mois suffisent alors pour verser les financements. Néanmoins il est possible de lancer un projet avant la demande de financement, sans toutefois que celui-ci se termine avant le versement des subventions.

Pour mobiliser les fonds, plusieurs situations sont possibles :

  • Les porteurs de projet peuvent se faire aider par le GAL
  • Ils effectuent eux-mêmes les démarches administratives
  • Ils répondent à un appel à projet émanant d’un GAL…

Le programme LEADER+ France est organisé autour de six thèmes fédérateurs (chaque GAL devant en choisir un) :

  • Utilisation de nouveaux savoir-faire et technologies : réalisation d’une Boucle Locale Haut Débit pour le GAL du pays de Morlaix en Bretagne
  • Amélioration de la qualité de la vie dans les zones rurales : lutte contre la disparition de certains services pour le GAL des Terres Romanes en Pays Catalan (Pyrénées-Orientales)
  • Valorisation des produits locaux : sensibilisation des consommateurs aux produits locaux à travers le goût pour le GAL du Pays de Dropt en Lot-et-Garonne ( Aquitaine)
  • Valorisation des ressources naturelles et culturelles y inclus la valorisation des sites d’intérêts communautaires NATURA 2000 (thème de 48 GAL sur 140) : gestion et valorisation de la ressource en eau pour le GAL de l’espace Belledonne en Rhône-Alpes
  • Accueil de nouveaux acteurs locaux et entreprises : renforcement des services (notamment en faveur de la petite enfance, des personnes âgées, etc.) et de l’offre de logements pour attirer la population pour le GAL du Pays du Mont Saint Michel en Basse-Normandie
  • Publics cibles : les jeunes et/ou les femmes : éveil et épanouissement de l’enfant en milieu rural pour le GAL du Pays de la Bresse Bourguignonne en Bourgogne

Les quatre premiers thèmes ont été prévus par la Commission européenne, les deux autres ont été choisis par l’Etat français en prenant en compte ses besoins spécifiques.

II Etablissement et sélection des candidatures LEADER+ :

Après l’approbation du Programme national français par la Commission européenne , la DIACT lance un appel à candidatures à deux échéances .

La sélection se fait ensuite en deux temps :

1. Tout d’abord au niveau régional dans les deux mois suivant les dates butoires : le Préfet de Région ainsi que le Président du Conseil régional concernés président un comité de présélection composé des préfets de départements, des présidents des conseils généraux, du président du Conseil économique et social régional et de personnes jugées nécessaires par le Préfet. Ce comité doit classer les candidatures de GAL par ordre de priorité et doit justifier et notifier les dossier refusés aux territoires concernés. La Conférence régionale de l’aménagement et du développement du territoire (CRADT) est tenu informée de la sélection.

2. La liste préparée ainsi que les avis du comité de présélection sur les candidatures est adressée à la DIACT qui rassemblera, aidé par le CNASEA, un comité national composé de quatre experts afin d’effectuer la sélection définitive. Des auditions sont possibles pour les dossiers manquant de certaines informations. Pour LEADER+, un nombre limité de GAL a été fixé (140), contrairement aux programmes LEADER antérieurs.
Il y a plusieurs critères de sélection des dossiers :

– Le plan de développement : existence et qualité d’un diagnostic préalable ; identification claire des objectifs et des effets attendus ; qualité de la stratégie définie et pertinence du programme d’actions au regard de cette stratégie ; thème fédérateur auquel se rattache le projet proposé ; prise en compte de la priorité communautaire concernant les publics cibles (femmes, jeunes) ; pertinence par rapport au territoire (aspect géographique, historique et/ou culturel, économique) du thème fédérateur retenu ; viabilité économique du projet et caractère durable (au sens de l’utilisation des ressources) ; caractère transférable de la stratégie de développement proposée ; types d’actions financées avec notamment part des investissements matériels ; résultats obtenus, le cas échéant, au titre de LEADER I ou II.

– Le partenariat : nombre et nature des partenaires impliqués ; importance de la mobilisation locale et effort d’association ou de redynamisation des acteurs locaux lors de la phase d’élaboration du projet ; degré d’adhésion des partenaires aux principes et objectifs du projet ; effort d’information vers le public ; réalité du partenariat décisionnel proposé ; description du dispositif de sélection des actions.

– La stratégie territoriale : appartenance aux zones rurales définies ci-dessus ; zone à handicap spécifique ; degré d’enclavement ; population totale ; emploi ; évolution de la population dans son ensemble et répartition par catégories d’âge ; articulation interdépartementale et interrégionale ; articulation avec les périmètres d’intervention d’autres politiques territoriales et notamment l’organisation en pays ; pertinence du territoire au regard de la problématique.

– L’articulation avec les autres politiques territoriales sur le territoire : cohérence avec les pays, parcs naturels régionaux, volet territorial des contrats de plan Etat-région… ; en cas de superposition, répartition des champs d’action (y compris projets de convention) et démarche engagée avec les autres structures ou politiques territoriales ; cohérence en terme de périmètre et d’organisation support d’organisation avec les autres dispositifs territoriaux en application sur la zone ; complémentarité et cohérence avec les autres dispositifs communautaires applicables sur la zone et notamment INTERREG pour le volet coopération.

– La gestion et la mise en œuvre du GAL: expérience préalable de la mise en œuvre et de la gestion du programme de développement rural type LEADER I ou II ; qualité de l’organisation interne du GAL ; identification du chef de file et de ses relations avec ses différents partenaires ; existence d’une équipe opérationnelle ; organe de décision ; réalité du pilotage du plan de développement ; procédure d’instruction et de sélection des opérations ; dispositif d’appui et de gestion proposé ; dispositif de communication interne et en direction des acteurs et des populations.

– Le suivi et l’évaluation : existence d’un tableau de bord de pilotage ; dispositif prévu pour évaluer le degré d’efficience de ces actions et confronter les résultats aux objectifs initiaux ; définition d’indicateurs de réalisation et d’impact simples ; communication sur l’évaluation ; moyens financiers prévus à cet effet.

– Le plan de financement : coût total ; mobilisation des cofinancements ; implication du secteur privé ; qualité et réalisme du plan de financement et répartition pour chaque sous-mesure ; type et coût d’assistance technique envisagée, en rapport avec la structure juridique du GAL ou de son chef de file administratif et financier.

– Le caractère pilote du projet : en termes d’émergence de nouveaux produits et services qui incorporent les spécificités locales ; de nouvelles méthodes permettant de combiner entre elles les ressources humaines naturelles et/ou financières du territoire conduisant à une meilleure exploitation de son potentiel endogène ; de combinaisons et liaisons entre des secteurs de l’économie traditionnellement séparés les uns des autres ; de formes originales d’organisation et d’implication de la population locale dans le processus décisionnel et de mise en œuvre du projet.

– La mise en réseau : implication des différents acteurs locaux du GAL ; vérification des moyens qu’il est prévu de mobiliser pour suivre les activités du réseau.


Le dossier de candidature :

Il doit contenir :

– une présentation rapide de la zone concernée et un diagnostic de la situation locale
– un bilan des politiques menées jusqu’à présent sur le territoire
– les enjeux et stratégies de développement de la zone
– la description de la stratégie territoriale proposée au titre de LEADER+ et déclinée en sous-mesures (types d’actions illustrées par des opérations individuelles mais non une liste d’actions)
– la démonstration du caractère pilote de la stratégie territoriale
– une présentation du plan de développement
– la description de la mise en œuvre du partenariat
– l’organisation du GAL
– le dispositif prévu en matière de suivi et de contrôle
– le plan de financement (indicatif) : par axe prioritaire, par année et par source de financement (UE, Etat, région, département, commune, fonds privés, auto-financement)
– l’articulation avec les autres politiques intervenant sur la zone
– une (des) actions(s) au titre du volet co opération (à titre indicatif)

Le dossier est à adresser aux Préfets de région.

III Leader+ en France

Le financement de LEADER+ en France :

Sur la période 2000-2006, les crédits FEOGA-section « orientation » versés à la France représentaient 268.1 million d’euros.
80% des crédits versés à la France dans le cadre du PIC LEADER+ était utilisé pour la réalisation du volet 1, 9% au volet 2 et 9% au volet 3 et enfin 2% à l’assistance technique. Les 140 GAL français ont reçus environ 1.7 millions d’euros pour mettre en œuvre leurs projets. Cela revient aux GAL de déterminer le montant à accorder à chaque projet individuel, sachant qu’il ne peut dépasser 200 000 euros. Les GAL définissent également les taux d’aide et de cofinancement des projets.
Le FEOGA-O peut couvrir au maximum 75% du coût total éligible dans les régions « Objectif 1 » et dans les zones en soutien transitoire sortant de cet objectif et au maximum 50% du coût total éligible dans les autres zones.

Gestion du programme au niveau français :

Le règlement (CE) du Conseil du 21/06/99 indique que les Etats membres doivent désigner des autorités de gestion en charge de la mise en œuvre des programmes financés par les fonds structurels. Ils doivent aussi désigner des autorités de paiement à qui est confié la certification des états de dépenses devant être adressées à la Commission européenne ainsi que le paiement de l’aide européenne. Le Préfet de région est à la fois autorités de gestion et de paiement pour les programmes de type objectif 1 et 2, avec l’assistance de leur Secrétariat général pour les affaires régionales (SGAR) .

Pour LEADER+, le Centre National pour l’Aménagement des Structures des Exploitations Agricoles (CNASEA) et ses vingt délégations régionales font office d’autorités de gestion et de paiement. Le CNASEA est chargé de la gestion financière du programme, de sa mise en œuvre ainsi que de celle des actions cofinancées dans le cadre des « subventions globales », du suivi du programme national, d’organiser l’évaluation en collaboration avec l’Etat membre et la Commission européenne et du contrôle. Le CNASEA reçoit les crédits du FEOGA-O à l’agence centrale comptable du Trésor. Une partie des crédits part ensuite au GAL dans le cadre des volets 1 et 2, une autre partie est envoyé aux prestataires extérieurs dont certains GAL ont besoin au titre du volet 3 et enfin une dernière part revient au CNASEA pour son fonctionnement interne. 2% des fonds communautaires destinés à la France doit être mise de côté en cas de besoin de paiement exceptionnel.

Grâce aux « subventions globales », les GAL peuvent bénéficier d’un transfert de gestion des fonds communautaires pour le volet 1 « stratégies territoriales de développement rural ». Ceci est une nouveauté par rapport aux anciens programmes LEADER et va dans le sens de davantage de décentralisation. Grâce à cette délégation de gestion financière les GAL peuvent « se rémunérer pour les actions d’investissement matériel ou immatériel dont il a la maîtrise d’ouvrage », « financer les actions d’assistance technique (personnel, dépenses de fonctionnement…) » ou « payer les porteurs de projet qui réalisent les opérations » . Cette gestion déléguée n’est pas obligatoire, les GAL peuvent également demander au CNASEA de gérer à leur place certaines étapes comme la vérification du respect des règles d’éligibilité ou le paiement aux bénéficiaires ultimes. Il s’agit alors de GAL en gestion directe par le CNASEA.

En pratique, le CNASEA reçoit 7% de la subvention communautaire totale à titre d’avance de trésorerie et donne aux GAL 5% de leur enveloppe sur la base d’une convention pluriannuelle signée en début de programme entre chaque GAL et le CNASEA. Les GAL doivent effectuer trois fois par an un appel de fonds auprès du CNASEA qui distribue le reste des fonds en tenant compte de l’avancement des projets (par le biais de factures montrant les dépenses du GAL). Il en va de même pour les prestataires extérieurs demandés par les GAL dont les dépenses doivent être justifiées trois fois par an auprès du CNASEA .

En ce qui concerne le fonctionnement des GAL, 5% maximum de la dotation globale doit être utilisé à des fins de gestion, 10% pour l’animation des programmes.

Au niveau national, plusieurs acteurs rentrent en jeu pour le fonctionnement de LEADER+ :

– L’Unité nationale d’animation (UNA) : elle est composée d’experts spécialisés dans l’ingiénerie du développement territorial et de professionnels du développement et de la communication.

Trois missions sont définies :

1. Animer : il s’agit de faire valoir le programme de coordination du réseau national à travers des forums, des lettres d’information, un site internet, des formations…et de participer aux différentes concertations ayant trait au programme LEADER+.

2. Capitaliser : répertorier les informations sur le programme.

3. Favoriser les projets de coopération : entre les Groupes d’action locale, la collaboration étant jugée comme un point clé de LEADER+. L’UNA est donc là pour assurer cette coopération.
– Le CNASEA : Centre national pour l’aménagement des structures des exploitations agricoles : il est l’organisme intermédiaire entre les GAL et l’Etat ainsi que la Commission européenne. Il est désigné autorité de gestion du FEOGA-« orientation » (futur FEADER) et par conséquent de LEADER+, et il fait également office d’autorité de paiement (voir délégation de gestion aux GAL ci-dessus). Ainsi, le CNASEA co-préside avec la DIACT le Comité national de suivi du programme et est en charge du respect des règles d’éligibilité communautaires. Il est également impliqué dans la sélection des GAL et dans le suivi du programme. Ses 20 directions régionales servent d’interlocuteurs pour les GAL.

– La DIACT : Délégation interministérielle à l’aménagement et à la compétitivité des territoires, ex-DATAR : elle fait le lien entre les politiques de cohésion européenne (FEDER ET FSE) et les politiques nationales et locales d’aménagement territorial. En ce qui concerne LEADER+, elle s’occupe de sa mise en œuvre en France en s’attardant sur la continuité des engagements pris à ce titre. Elle préside également le comité de suivi.

– Les ministères : plusieurs sont impliqués dans le déroulement du programme, comme le Ministère de l’agriculture et de la pêche (Direction générale de la forêt et des affaires rurales), et de façon moindre le Ministère de l’économie et des finances, de l’équipement, de l’Outre-Mer…

– LEADER+ est également géré au niveau régional par des réseaux interrégionaux d’animation (RIA) : RIA Nord-Ouest, Grand Est, Grand Sud-Ouest, Sud Est et Antilles-Guyane. Selon l’association LEADER France (voir ci-dessous), ce système de réseau « grande maille » se révèle inefficace, car seulement un ou deux RIA fonctionnent réellement. L’UNA précise qu’ils sont en état de marche depuis trois mois bien qu’installés dès 2004, cette lenteur provenant d’un manque d’argent. Ils peuvent être divisés en réseau de « petite maille », comme par exemple une maille nord (Champagne-Ardenne, la Lorraine, le Nord-Pas de Calais, la Picardie et l’Alsace) et une maille sud (Bourgogne et Franche-Comté et un GAL d’Alsace) pour le RIA Grand Est.

– L’association LEADER France : réseau associatif non-officiel, réclamé par les GAL eux-même. En charge durant LEADER II de l’aspect « formation » du programme, l’association revêt désormais un caractère plus « syndicaliste » au profit des GAL. L’UNA est en effet devenue responsable de la formation. L’association s’efforce de suivre l’actualité du programme LEADER+ et de représenter les GAL dans différentes réunions et à tout niveau. L’associat ion reçoit une subvention de la DIACT afin de pouvoir embaucher un employé à plein temps mais cela reste peu efficace car il n’est possible d’employer qu’un jeune salarié sans expérience (question de salaire) qui a donc besoin d’être suivi par une autre personne (perte de temps et d’argent) .

Au niveau européen, il y a l’Observatoire européen LEADER+.

Système de contrôle du déroulement de LEADER+ :

L’Etat français, par le biais de la Commission interministérielle de coordination des contrôles (CICC), contrôle l’activité du CNASEA, notamment la mise en œuvre des « subventions globales ».

De son côté le CNASEA se doit de contrôler les GAL afin de respecter les obligations françaises et communautaires. A ce titre, le CNASEA vérifie la « réalité et la qualité du service fait » auprès des maîtres d’ouvrage et exerce des « contrôles approfondis » des dossiers des bénéficiaires ultimes. A ce titre, le CNASEA effectue des contrôles par sondage (contrôle du fonctionnement général de la piste d’audit et de la qualité de la déclaration des dépenses : vérification sur un échantillon de projets représentant 5% des dépenses totales FEOGA-O), des contrôles qualité-gestion (pour s’assurer que les directives du CNASEA sont appliquées) et des contrôles qualité paiement (pour vérifier que la chaîne de constitution des paiements est sûre).

Les GAL doivent quant à eux s’assurer du bon déroulement matériel et financier des projets en contrôlant les porteurs de projet au niveau des réalisations et des dépenses. Les GAL en gestion déléguée sont chargés du contrôle d’éligibilité des dépenses, mais le CNASEA contrôle le respect de cette obligation de contrôle. De plus les GAL doivent faire une évaluation en continu des actions retenues. Par exemple, les GAL contrôlent la réalité des opérations financées par la lecture de quotidiens locaux (exemple d’une manifestation) mais aussi de façon plus formelle par le contrôle sur place des investissements matériels…

LEADER+ et la pêche :

Très peu de GAL ont mis en œuvre des projets en partenariat avec les acteurs de la pêche. Cela est dû en partie au fait que le financement IFOP est à solliciter en priorité pour les projets ayant trait au monde de la pêche. Toutefois quelques projets concernent la filière :

– Le GAL de l’Estuaire de la Gironde, le SMIDDEST (Syndicat Mixte pour le développement Durable de l’Estuaire de la Gironde) : deux projets ont été financés :

1. une étude sur la recherche de PCB (polychlorobiphényles, substance toxique) dans la chair des anguilles de l’Estuaire, après vérification de non-éligibilité à l’IFOP

2. la promotion des activités de l’association « Voiles traditionnelles de Haute- Saintonge », ayant pour but de restaurer des bateaux de travail de l’Estuaire, les faire naviguer et de mettre en avant la culture maritime locale. Ainsi une plaquette de communication et une exposition sur l’historique des bateaux de pêche traditionnelle ont été financés

– Le GAL Pays des Abers / Côte des Légendes : depuis 2004 : programme AILE, Aménagement et gestion intégrés du littoral et de son environnement : « quel avenir pour notre littoral ? » avec un groupe de travail menant une réflexion sur les filières produits de la mer et la pêche de loisirs

Sources : http://europa.eu ; www.una-leader.org